الممكن والمستحيل في تكوين حكومة مؤقتة في زمن الحرب في السودان (1ـ3)

د. سامي عبد الحليم سعيد
الحلقة الأولى: حكومة مؤقتة في زمن الحرب: الحوجة والتحديات

بعد إندلاع الحرب في السودان في 15 أبريل 2023، راج مُقترح ينادي بضرورة تكوين حكومة طوارئ، تقوم بالمهام العاجلة والهامة التي تهم المواطنين واللازمة لاستمرار الاعمال الحكومية الروتينية. وذلك بعد أن تعطلت الخدمات العامة تماما، بما في ذلك خدمة الأمن والسلامة، والصحة والتعليم والمصارف وأغلقت الأسواق، وانقطعت حركة النقل والاتصالات، وتوقفت التجارة المحلية وتعطلت حركة الصادر. غابت مؤسسات الدولة، في العاصمة وفي الولايات، ونزح الموظفين بعيداً عن مواقع عملهم فتعطلت المرافق العامة، وتوقفت الخدمات العامة، واستبيحت حقوق وحريات المواطنين. في تلك الظروف، وبعد شهر من إندلاع الحرب، ظهرت الدعوة بتكوين حكومة طوارئ من منظمات المجتمع المدني والنشطاء السياسيين، وأخيراً أصبحت قيادة الجيش والقوى السياسية الداعمة للجيش تنادى بصوت عالي بعزمها تكوين (حكومة طوارئ).

حين لا تكون هناك سلطة تنفيذية كفؤة وقادرة على تقديم الخدمات العامة بما فيها خدمات الامن والتعليم والصحة، ينحو التفكير السياسي بإتجاه البحث عن أفضل وسيلة دستورية تساعد في إنشاء سلطة تنفيذية، تملأ الفراغ الذي أحدثته الصراعات السياسية، وتسهم بصورة مؤقتة في الوفاء بمهام السلطة التنفيذية المؤقتة إلى حين أن تعود الأحوال إلى الأوضاع الدستورية إلى حالتها المثالية. ظل السودان يعيش في مثل تلك الحالة الاستثنائية منذ مدة طويلة، والآن وبشكل أكثر إلحاحاً، بعد إندلاع الحرب في 15 إبريل 2023، بدأت منظمات المجتمع والمبادرات المدنية والسياسية في التفكير لايجاد بدائل لأزمة غياب الهيئآت التنفيذية. بحسب دراسة تحليلية قام بها معهد أبحاث السلام بجامعة الخرطوم مع المؤسسة الدولية للديمقراطية والانتخابات، لعدد خمسة عشر مبادرة مدنية لاحلال السلام وإصلاح النظام السياسي، توصلت الدراسة الى إن كل المبادرات تنادى بتكوين حكومة مؤقتة لمرحلة الحرب، محددة المدة والاختصاصات. وخلصت الدراسة إلى أن 13 مبادرة نصت بصيغة واضحة على تكوين حكومة مؤقتة أو حكومة طوارئ أو حكومة أزمات. ومن ذلك نستنتج أن المبادرات المجتمعية ترى أن هناك فراغاً في السلطة التنفيذية يستوجب معالجته بصورة عاجلة.

أن يحدث تحوير وتبدل في مهام الحكومة وفي هيكلة الوزارات بسبب تبدل أولويات الحكومة في زمن الحرب، هو أمر رائج وطبيعي في سياق التبدلات السياسية التي تفرضها الحرب. أما أن تتكون حكومة جديدة من العدم، وبطاقم وزراء كامل أثناء سريان العمليات الحربية، يتطلب قدر من النقاش القانوني والسياسي المستوعب لظروف الحرب، وطبيعة العلاقات السياسية الناشئة في زمن الحرب، وكذلك طبيعة العلاقة بين المواطنين والطبقة القابضة على مقاليد الحكم في اللحظة التاريخية التي تتم فيها مناقشة تكوين حكومة مؤقتة. ومن ضمن النقاشات التي تثيرها مسألة تكوين سلطة تنفيذية في ظروف الحرب، هو الأساس الدستوري لعملية تشكيل الحكومة المؤقتة. مناقشة الأساس الدستوري في تكوين الحكومة المؤقتة، يستهدف ضمن موضوعات مهمة عديدة، البحث عن السلطة المخولة بتكوين تلك الحكومة والجهات التي تخضع لها الحكومة بالمراقبة والمحاسبة بعد تكوينها. وتتأتى هذه الأهمية من أن تكوين حكومة إنتقالية في ظل ظروف الحرب والانقسام السياسي، تعني تفويض مجموعة مجتمعية وسياسية بممارسة السلطة العامة، في الوقت الذي تتقاتل فيه المجموعات المتحاربة بأحدث الاسلحة من أجل ذات الهدف، فكيف يكون تكوين حكومة مؤقتة سهلاً في مثل هذه الظروف؟

هناك مخاوف معقولة من أن تكون مساعي تكوين حكومة مؤقتة - مهما كان وصف تلك الحكومة، ومهما كانت إختصاصاتها محدودة ـ أن تكون سبباً في إتساع نطاق الاختلافات السياسية مما يوفر مبرراً إضافياً لاستمرار الحرب ولاتساع نطاقها.
في هذه الورقة نهدف إلى مناقشة البدائل الدستورية التي تعالج مسألة الغياب الوظيفي للسلطة التنفيذية في فترة الحرب التي إندلعت في السودان في 15 أبريل. تقدم الورقة تحليلات سياسية ودستورية، وتستعرض الخيارات التي إنتجتها التجارب المماثلة، حتى تُعين المُهتمين من صناع القرارات العامة على المستوى المحلي والدولي، وبحث إمكانية تطبيقها في السياق السياسي والدستوري السوداني الراهن.

نناقش هنا بتركيز خاص على الخيارات الرائجة في حالة تكوين حكومة مؤقتة في الظروف السياسية المتلازمة مع إندلاع الحرب والاضطرابات الامنية والسياسية. نناقش هنا نماذج وخيارات الحكومات المؤقتة:

- حكومة الطوارئ.
- حكومة الإنقاذ الوطني (أو حكومة الوفاق الوطني).
- حكومة تصريف الأعمال.
- حكومة المنفى.
- حكومة الظل.
- الحكومة التي تتكون بموجب الفصل السابع من ميثاق الأمم المتحدة.

إن تشكيل حكومة مؤقتة بأي إسم ممكن، في ظروف الحرب التي تدور رحاها الآن في السودان، يتطلب الوضع في الاعتبار عدد من المحددات الدستورية والسياسية التي تغل حرية الهيئات العليا في الدولة في تكوين حكومة مؤقتة. من بين تلك المحددات، الظروف السياسية والامنية، وغياب الإطار الدستوري بسبب أن بعض أحكام الوثيقة الدستورية كان قد تم تعطيلها منذ 25 إكتوبر 2021، بجانب المحددات التي حددتها إتفاقية جوبا التي تم توقيعها في 3 إكتوبر 2020، والتي تم فيها تحديد آليات جديدة لاقتسام السلطة في الفترة الانتقالية، والتي حددت نسبة 25% من المناصب الدستورية في السلطة الانتقالية للحركات المسلحة الموقعة على إتفاق جوبا للسلام.

تستعرض الورقة في هذا الفصل الاطار التشريعي والسياسي الذي يحكم عمليات تكوين السلطات الانتقالية في السودان. والتي منها نستخلص الفرص المتاحة لتكوين حكومة مؤقتة في السودان خلال فترة الحرب، والبحث في مدى تطابق نموذج من نماذج الحكومات المؤقتة على الحالة السودانية.

الحلقة الثانية: المحددات السياسية والقانونية المتصلة بتكوين حكومة مؤقتة في ظروف الحرب الراهنة:
نناقش هنا الاطار السياسي والقانوني الذي يحكم تشكيل الحكومة المؤقتة في السودان في ظروف الحرب في السودان، وبعد ذلك نناقش الإطار القانوني والدستوري، ثم ننتقل لمناقشة الخيارات المتاحة، لمعرفة أي الخيارات هي القابلة للتطبيق في السودان. وذلك وفق التفصيل ادناه:

(1) الانقسام السياسي والاجتماعي بعد إنقلاب 25 إكتوبر 2021

إشتعلت الحرب في الخرطوم في الخامس عشر من أبريل، بين شركاء الحكم، بين رئيس مجلس السيادة ونائبه، وبتوصيف آخر، بين القائد العام لقوات المسلحة والقائد العام لقوات الدعم السريع. كان لتشابك العلاقات المؤسسية بين القوات المسلحة وقوات الدعم السريع والحكومة الانتقالية، في الفترة الانتقالية، وخلال الفترة السابقة لانطلاقة العمليات الحربية، أثره الكبير في أداء وفعالية السلطة التنفيذية الموجودة لحظة اندلاع الحرب. كانت السلطة التنفيذية بعد الإطاحة بحكومة رئيس الوزراء عبد الله حمدوك، منقسمة الولاء والانتماءات، بين ثلاث فئآت رئيسية داخل تحالف الطبقة الحاكمة وقتها:

- الفئة الاولى، الموالين للفريق عبد الفتاح البرهان، رئيس مجلس السيادة والقائد العام لقوات الشعب المسلحة.
- الفئة الثانية، تتكون من الموالين للفريق محمد حمدان دقلو، نائب رئيس مجلس السيادة، القائد العام لقوات الدعم السريع.
- الفئة الثالثة، وتتكون من منسوبي الحركات المسلحة الموقعة على إتفاقية جوبا للسلام، والذين لهم بموجب الاتفاقية 25 من المناصب الرئيسية في المؤسسات الانتقالية.

هذا التباين في الولاءات والانتماءات السياسية، كان له الأثر الواضح في ضعف مستوى الأداء الحكومي قبل اندلاع الحرب. ظهر ذلك الضعف بشكل واضح بعد إندلاع الحرب في 15 إبريل، بظهور الانقسامات في السلطة التنفيذية وغياب الرقابة الادارية والإشراف المؤسسي. ظهرت آثار ذلك الانقسام بصورة مباشرة على مؤسسات الدولة كلها، كما هو متوقع في ظروف الحرب. وتجلى ذلك الانقسام، بدءاً من مجلس السيادة، مروراً بمؤسسات القطاع الامني، وإنتهاءاً بقطاع الخدمات العامة. وإتسع نطاق الانشقاقات لتشمل الاحزاب السياسية ومؤسسات المجتمع بما في ذلك الزعامات القبلية والعشائرية والزعامات الروحية. هذا الواقع يجعل من غير اليسير خلق توافق سياسي حول تكوين حكومة مؤقتة للسودان في ظل ظروف الحرب وانتشار العنف. وما يعنينا هنا، هو الانقسام العمودي الذي أصاب مؤسسات الحكم الانتقالي، وبصورة دقيقة، الانقسام والشلل الذي أصاب السلطة التنفيذية، مما إستدعى التفكير بصورة عاجلة في سد الفراغ في السلطة التنفيذية.

بالإشارة للفئة الثالثة (الحركات المسلحة الموقعة على إتفاقية جوبا) التي تشارك في حكومة الأمر الواقع، بعد الإنقلاب على الحكومة الانتقالية بقيادة الدكتور عبد الله حمدوك. هذه المجموعة ظلت تشارك في مؤسسات الحكم، على مستوى السلطة التنفيذية ومجلس السيادة، وظلت تحتل مواقع داخل مؤسسات الحكم رغم إنهيار الحكومة الانتقالية وتجميد أهم أحكام الدستور الانتقالي، وظل الأمر كذلك بعد اندلاع الحرب وتفكك الدولة. الإفتراض الذي يمكن إستنتاجه من إصرارهم على الإستمرارفي مؤسسات الحكم الانتقالي، رغم تبدل الظروف السياسية والدستورية في البلاد، هو أن تلك الفئة قد حصلت على مكتسبات سياسية لحركاتها بموجب إتفاقية جوبا، وأنها تريد أن تحتفظ بتلك المكتسبات التي تحصلت عليها بموجب إتفاقية جوبا، حتى بعد إنتهاء الحرب. وبالتالي يطل هنا سؤال مهم يتعلق بموقع تلك الحركات المسلحة في أي حكومة أو ترتيبات سياسية جديدة موقتة. وما هو موقع إتفاقية جوبا كإطار تشريعي يحظى بالاعتراف والفاعلية حتى الان؟

أما قوى إعلان الحرية والتغيير، والتي كانت تشارك في الحكومة الانتقالية قبل إنقلاب 25 إكتوبر فقد تم إستبعادها نهائياً من الحكم. ظلت قوى إعلان الحرية والتغيير طيلة الفترة التالية للانقلاب، تعمل على ممارسة الضغط السياسي على المجموعة القائدة للانقلاب باتجاه العودة إلى مسار التحول الديمقراطي، وانتاج بدائل سياسية ودستورية لاستعادة الانتقال الديمقراطي في السودان.

ضرورة التوافق الوطني كمدخل لانشاء حكومة مؤقتة:

إن الظروف التي خلفتها حرب 15 إبريل في السودان جعلت من الصعب على المواطنين الوصول إلى مناطق ومواقع تمركز الخدمات العامة. وتلك المحددات المتصلة بحرية الحركة للافراد، تنطبق كذلك على الموظفين العموميين الذي عليهم الوصول إلى مواقع عملهم في المرافق العامة لتقديم الخدمات للمواطنين. من ذلك نستخلص أن المحددات الخاصة بحرية الحركة والتنقل سيكون لها أثر واضح على أداء الحكومة المرتقبة. وبالتالي سيكون حكومة مؤقتة مدنية فعالة وقادرة على التواصل اليومي مع المواطنين من غير توافق واسع الاطراف، سيكون أمراً عسيراً. من غير المتصور أن تقوم الحكومة بتسيير المرفق العام بدون انجاز إتفاق خاص بالترتيبات الامنية، وإتفاق آخر خاص بالتوافق السياسي حول ادارة المرحلة الانتقالية. إن الاتفاق السياسي يقوم مقام الإطار القانوني الذي يجب أن يتضمن: إنجاز توافق وطني حول الموضوعات والاجراءات الانتقالية، ويؤسس لترتيبات أمنية واتفاق لوقف إطلاق النار، ويضع التصور النهائي لشكل الحكم ومؤسسات الحكم وأساليب الرقابة. مثل تلك التدابير تم إعتمادها في اتفاقيات السلام مع الحركات المسلحة، بما فيها إتفاقية جوبا للسلام في السودان 2021 وكذلك في الاتفاق السياسي بين المجلس العسكري الانتقالي وقوى إعلان الحرية و التغيير في عام 2019.

(2) المحددات القانونية و الدستورية:

في هذا الجانب من الضروري البحث عن المرجعية القانونية التي يجب توفرها عند الشروع في وضع قرار بتكوين حكومة مؤقتة. وفي ذلك من المهم معرفة عدد من المحددات القانونية، أولاً، هل هناك نص دستوري ينظم عملية تكوين حكومة مؤقتة، ويحدد إجراءاتها. ومن هي السلطة التي لها الحق في تكوين الحكومة الانتقالية، وكيفية تحديد النطاق الموضوعي لإختصاصات الحكومة المؤقتة ونطاقها الزمني. وعند تكوين الحكومة المؤقتة، ما هي السلطة التي تراقب أداء الحكومة المؤقتة. إن تلك الأحكام ضرورية جداً لتأكيد مشروعية القرارات التي تصدر بخصوص تكوين الحكومة المؤقتة. ومن تلك الاحكام الدستورية تكتسب الحكومة المؤقتة شرعية لوجودها وتصرفاتها.

الوثيقة الدستورية لسنة 2019:

تم تعطيل أحكام الوثيقة الدستورية 2019 المتصلة بتاسيس مؤسسات الحكم في إنقلاب 25 إكتوبر 2021، فلم تعد هناك نصوص دستورية فعالة يمكن الاستناد اليها كمرجعية قانونية عند تكوين أي حكومة مؤقتة. كما لا يوجد قانون خاص بتكوين واحدة من نماذج الحكومات المؤقتة التي ناقشناها في وقت سابق في هذه الورقة. وبخلاف واقعة الانقلاب الذي عطل أحكام الوثيقة الدستورية، فإن الوثيقة الدستورية نفسها لم تكن تحتوي على أحكام تفصيلية خاصة بتكوين حكومة مؤقتة في زمن الحروب والأزمات السياسية.

الاطلاع على التاريخ الدستوري وشروحات الفقهاء الدستوريين في السودان لا تسعف دارسي القانون الدستوري على أيجاد مرجعية قانونية تنظم مسألة توزيع السلطات في فترة الغاء الدستور أو الانقلاب عليه. خلال السنوات الماضية من تاريخ السودان، تمت الإطاحة بحكومات عديد بواسطة ثورات عنيفة، أو انقلابات، أو أشكال أخرى من الاضطرابات. لقد ظل السودان لفترة طويلة جداً غير مستقر بسبب سوء إدارة الاختلافات العرقية أو الدينية أو السياسية أو الاقتصادية. والانقلاب على نظام الحكم القائم يبطل الدستور فعلياً، ولا يمكن لحكومة جديدة أن تتواجد بشكل قانوني ضمن إطار دستوري طالما إنها وصلت إلى السلطة عبر انتهاك مباشر للدستورالقائم. ووفق ذلك كان من المتوقع أن تعالج الدساتير السودانية تلك المعضلة السياسية، إذا كانت تريد لنظامها السياسي الاستقرار.

إتفاقية جوبا للسلام:

في 3 أكتوبر 2020 وقعت الحكومة الانتقالية في السودان اتفاق جوبا لسلام السودان مع ممثلين عن عدد من المجموعات المسلحة والتي يطلق عليها أيضاً إسم أطراف العملية السلمية. وتكمن أهمية هذه الاتفاقية في سياق نقاشنا لتكوين حكومة مؤقتة في ظروف الحرب الراهنة، أن الاتفاقية تنظم عملية إقتسام السلطة في الفترة الانتقالية وخلال فترة سريان إتفاقية السلام.
وعدلت إتفاقية جوبا للسلام الوثيقة الدستورية لسنة 2019، وأسست دولة فيدرالية غير متكافئة في السودان. إذ سيمارس إقليم دارفور مجموعة من الصلاحيات الدستورية، تختلف عن الصلاحيات التي قررتها الاتفاقية للنيل الازرق وكردفان، وليس من الواضح ما هي الصلاحيات التي ستمارسها بقية الأقاليم الفيدرالية. بجانب ذلك يغفل الاتفاق قضايا مهمة مثل تكوين الحكومة الوطنية، والهيكلة الداخلية لحكومات الولايات.

تنص المادة 5.1 من اتفاق القضايا القومية على أن تمثل أطراف العملية السلمية في مجلس الوزراء بخمسة وزارات أي %25 من مجلس الوزراء. وتنص المادة 6.1 من اتفاق القضايا القومية على منح أطراف العملية السلمية %25 من مقاعد المجلس التشريعي الانتقالي أي 75 مقعدا.

وتنص المادتين 51.2 و 51.4 من اتفاق النيل الازرق وكردفان على أن المؤسسات القومية، كالمحكمة الدستورية القومية والمجلس الأعلى للنيابة العامة، يجب أن تضم أعضاء من الولايات أيضا، مع النص على أن تعيينهم يكون وفق معايير الكفاءة والمهنية. وتنص المادة15 من اتفاق جبهة الشرق على أن تعمل الحكومة الاتحادية على ضمان تمثيل أبناء وبنات شرق السودان بنسبة %14 في كافة وظائف الخدمة المدنية.