الممكن والمستحيل في تكوين حكومة مؤقتة في زمن الحرب في السودان (3ـ3)

د. سامي عبد الحليم سعيد

ثالثاً: حكومة إنقاذ وطني National Salvation Government

تطرح التجارب الدولية نموذجاً آخراً لإدارة البلاد لفترة مؤقتة في زمن الأزمات السياسية، لتجاوز الأزمة السياسية والأمنية عبر تكوين حكومة (الإنقاذ الوطني)، والتي قد يطلق عليها أيضاً حكومة (الوفاق الوطني). تلتقي حكومة الانقاذ الوطني مع فكرة حكومة الطوارئ وحكومة تصريف الأعمال في أنها تتصدى للظروف الاستثنائية، وبالتالي هي حكومة مؤقتة ذات مهام إنتقالية وعاجلة. ويتم تكوين حكومة الاتقاذ الوطني وفق توافق سياسي لتجاوز أزمة سياسية. ولأن فكرة حكومة الانقاذ الوطني، ليست مستقرة على إجراءات واحدة، صارت معرض التباس عند النخب السياسية. مثل هذه الحكومة يتم اللجوء إليها في حالات عدم التوافق الوطني المقرون بالفوضى والاضطرابات وعدم الاستقرار السياسي، او عند وقوع انقلاب سياسي أو عسكري، إذ تقوم هذه الحكومة بعملية منع انهيار كيان الدولة أو إيقاف اسباب الانحدار نحو الحرب الأهلية. تتشكل الحكومة في مثل تلك الظروف من شخصيات يتوافق عليها سياسياً، ونزيهة وكفؤة، وتتمتع بالاستقلالية عن الأطراف المتنازعة حول الحكم.

وقد يتم تكوين حكومة الانقاذ الوطني وفق ترتيبات دولية بواسطة مجلس الامن التابع للامم المتحدة، بموجب الفصل السابع من ميثاق الامم المتحدة. وقد تكون جزء من ترتيبات وطنية محضة، كأن يتم تكوين حكومة الانقاذ الوطني كجزء من الاحكام العرفية التالية للانقلاب العسكري، أو تالية لاتفاق سياسي بين القوى السياسية بعد إنجاز حوار وطني أو إتفاقية سلام، وبذلك تكون حكومة توافقية تضم عناصر وقيادات أكبر المكونات السياسية المؤثرة. إذاً الاطار القانوني لحكومة الانقاذ الوطني يختلف عن الدستور الساري في البلاد، حيث لا توجد في الدساتير نصوص تنظم إجراءات تكوين حكومة الانقاذ الوطني. بل يصح القول، إن فكرة إنشاء حكومة إنقاذ وطني تتضمن إعتراف بفشل الدستور في تنظيم العلاقات الدستورية والحفاظ على الاستقرار السياسي والحفاظ على السلام في الدولة. ولهذا السبب يلجأ السياسيون إلى بدائل من خارج الدستور لمعالجة الاوضاع السياسية في البلاد.

يتوقف نجاح حكومة الوفاق الوطني، على عدة عوامل، من بينها التوافق بين أهم الفاعلين السياسيين، وتوحد الإرادة السياسية. شهدت تجربة الحرب في البلدان العربية في سوريا واليمن و ليبيا، محاولات لتطبيق فكرة حكومة الانقاذ الوطني، كخطوة إنتقالية نحو السلام والاستقرار السياسي، ولكن كل تجربة من تلك التجارب لازمتها صعوبات جعلت من غير اليسير تحقيق الأهداف الانتقالية في السلام والاستقرار والتوافق السياسي. وبحسب التجارب الحديثة، تتكون حكومة الانقاذ الوطني أو حكومة الوفاق الوطني، بموجب اتفاق وطني ناتج عن حوار شامل، وبرعاية دولية، كما في حالة إتفاق الصخيرات Skhirat agreement في التجربة الليبية، والتي إلتزم فيه الاتحاد الأوربي بدعم الحكومة وإسنادها الى حين إنجاز أهدافها الانتقالية.

هل يصلح تطبيق حكومة الانقاذ في السودان؟

تطبيق فكرة حكومة الانقاذ الوطني في السودان، يتطلب إيجاد الإطار القانوني و السياسي، والتوافق حول إنتقال سياسي تقوده حكومة وفاق وطني. ومن المهم إستصحاب تجارب الدول المشابهة في تطبيق حكومة الانقاذ في ظل ظروف الازمات السياسية.

رابعاً: حكومة المنفى Government in Exile :

حكومة المنفى هي إحدى نماذج الحكومات التي يتم تكوينها في ظروف إستثنائية. وحكومة المنفى لا يوجد لها سند دستوري، وتسعى لاكتساب شرعيتها من خلال الاستحواذ على القبول الشعبي والاعتراف الدولي

من الواضح، أنه يطلق عليها حكومة المنفى لكونها تنشأ خارج الحدود الجغرافية للدولة بسبب إستيلاء مجموعة غير شرعية على السلطة في البلاد بقوة السلاح، بسبب الانقلاب العسكري أو بسبب إحتلال البلاد بواسطة قوى أجنبية. وحكومة المنفى هي مجموعة سياسية تدعي امتلاكها الشرعية وتمثيلها للشعب، لكنها غير قادرة على ممارسة سلطاتها وتعيش بدلاً من ذلك في بلد أجنبي. عادة ما تخطط الحكومات في المنفى للعودة ذات يوم إلى بلدها الأصلي واستعادة السلطة الرسمية. ووفق ذلك تسعى حكومة المنفى إلى تمثيل الدولة أمام المؤسسات الدولية، في محاولة لاكتساب الشرعية أمام المجتمع الدولي. ولكن ظلت حكومة المنفى محل نقاش على صعيد القانون الدولي، ولم تنجح الجهود في خلق إجماع بقبول فكرة حكومة المنفى. هناك تطبيقات كثيرة لحكومات المنفي شهدها العالم منذ وقت مبكر، وتتميز الحكومات في المنفى المكونة على أراضي أجنبية، عن الحكومات التي يكونها المتمردين في الأراضي التي يسيطرون عليها، أن الأخيرة تعمل على جزء من أراضي الوطن ووسط جزء من المواطنين.

أحدث مثال لحكومة المنفى، نجده في ماينمار والتي تم تكوين حكومة المنفى فيها عام 2021 وأطلق عليها حكومة الوحدة الوطنية لجمهورية اتحاد ماينمار. تم تكوين الحكومة عقب الانقلاب العسكري الذي حدث في 2021 وتكونت من أعضاء البرلمان المنتخبين وقتها. قام البرلمان المنتخب في ماينمار قبل الانقلاب في نهايات 2020 بتكوين حكومة المنفى والتي يطلق عليها The Committee Representing Pyidaungsu Hluttaw .

الدول التي رفضت الاعتراف بحكومة الانقلاب العسكري في ماينمار، منحت في المقابل حكومة المنفى الاعتراف، ومنحتها الدعم السياسي بهدف محاصرة الانقلاب ونزع الشرعية عنه. ومن ضمن ذلك، قامت الولايات المتحدة الامريكية وعدد من الدول الاوربية بالاعتراف بحكومة المنفى في ماينمار.

وكذلك حكومة المنفى لجمهورية أوكرانيا في عام 1919 بعد احتلال البلاشفة لاكرانيا ، والحكومة البولندية في المنفى من عام 1939 وحتى 1945، والادارة المركزية للتبت في المنفى المكونة 1991، وحكومة المنفى لتركيستان الشرقية المكونة في 2004 .

من حيث موجبات تكوين حكومة المنفى، أن تكون هناك حكومة مكونة بموجب إجراءات ديمقراطية وتحوذ على قبول الشعب. يتم حل الحكومة ومؤسساتها الدستورية والاستيلاء على السلطة بطريقة غير دستورية بواسطة الجيش (عبر الانقلاب العسكري)، أو بواسطة الاحتلال الأجنبي للبلاد. ويفترض أن الحكومة السابقة للانقلاب العسكري او الاحتلال، تحتفظ بشرعيتها الدستورية بوصفها تتمتع بالقبول الشعبي والدولي، وبالتالي تسعى لمواصلة مهامها وتمثيلها للشعب، من خارج حدود البلاد. وفي ذلك إنكار وعدم إعتراف بسلطة الأمر الواقع التي تقبض على مقاليد الحكم بعد الانقلاب العسكري، وحل المؤسسات الدستورية. وهي بذلك تكون صورة من صور المعارضة السياسية للانقلاب العسكري.

هل يصلح تطبيق حكومة المنفى في السودان؟

لا يوجد إطار قانوني ودستوري يحكم عملية تكوين حكومة منفى في السودان. وفكرة تكوين حكومة منفى تخدم أغراض سياسية ودبلوماسية للمجموعة المعارضة لحكومة الأمر الواقع، وهذا المقترح قابل للتطبيق خارج السودان، إلا أن نجاحها يتوقف بمستوى الاعتراف الوطني والدولي بحكومة المنفى.

خامساً: حكومة الظل Shadow Cabinet :

تتكون حكومة الظل من كبار أعضاء حزب المعارضة الرئيسية والذين يكونون متحدثين اساسين باسم حزب المعارضة في مجالات حكومية محددة. يتم تعيين وزراء الظل من قبل زعيم المعارضة ويتولون عموماً أدواراً يتم تصميمها لمراقبة ورصد أداء وزارات الحكومة الفعلية. وتتمثل مهمة كل وزير في حكومة الظل، في فحص ورصد أداء الوزير الذي يقابله في الحكومة الفعلية، وتقديم المقترحات والسياسات البدايلة التي تنسجم مع إستراتيجية حزب المعارضة. لا يعرف تاريخ محدد لظهور مصطلح حكومة الظل، إلا أن المصطلح ظهر في أواخر القرن ال19 في بريطانيا حيث اعتاد أعضاء الحزب المهزوم في الانتخابات النيابية، الدعوة الى الاجتماع لقيادة المعارضة ضد الحكومة الجديدة، وفي الخمسينيات من القرن الماضي أصبحت حكومة الظل جزءا أساسيا من العملية السياسية في بريطانيا. وبالتالي، هي من الممارسات الديمقراطية التي أنتجها نظام ويستمينستر في بريطانيا.

برغم ما لها من دور فعال في تنشيط النظام الدستوري في بريطانيا، وفي تطوير الممارسة الديمقراطية، وفي توسيع نطاق الرقابة على أداء الحكومة، إلا أن حكومة الظل تتكون خارج المنظومة الدستورية – اذ هي تعمل في ظل وجود حكومة فعلية معترف بها في الدولة، وليس بالضرورة ان تكون الحكومة الحالية التي تقوم بمهام الحكومة قد إستولت على الحكم بطريقة غير شرعية. فقد تُنشأ حكومة الظل في عهد حكم دكتاتوري وقد تنشأ في عهد حكم ديمقراطي. وقد استخدم بعض الكتاب مصطلح حكومة الظل على حكومة ماينمار في المنفى، ولكن في إعتقادي أن الأمر لا ينطبق على حكومة ماينمار في المنفى والتي تتخذ موقعها في واشنطن.

استناداً على تعريف مصطلح حكومة الظل كما رسخته تجربة ويستمنستر، لم تكن للسودان تجربة الدستورية في ممارسة تنظيم حكومة الظل سواء في النظم الديمقراطية أو النظم الدكتاتورية العسكرية. إلا أن السودان قد شهد تجربة فريدة لتنظيم الشباب في هياكل ولجان لما اطلق عليه (حكومة الظل السودانية)، وفي ذلك كانت حكومة الظل نشاط معارض لحكومة الرئيس المخلوع عمر حسن البشير، ابتدره نشطاء سياسيين ومهتمون بالشأن العام في عام 2011 بقصد مراقبة الأداء الحكومي وانتقاده من خلال تقارير دورية. لاحقاً، وبعد سقوط حكومة الفريق عمر حسن البشير في أبريل 2019، كون النشطاء في حكومة الظل حزب جديد بأسم حزب بناء السودان.

هل يصلح تطبيق حكومة الظل في السودان؟

إن تجربة حكومة الظل، قابلة للتطبيق في السودان في ظل كل الظروف السياسية، وهي تشكل مستوى من مستويات المراقبة والرصد، والمشاركة الفعالة في ممارسة حقوق المواطنة وفي تحقيق الاهداف القومية. ولكنها لن تكون فعالة في سد الفراغ في السلطة التنفيذية في السودان، ولن يساعد في إدارة المرافق الحكومية باستقرار وتقديم الخدمات للمواطنين.

سادساً: الحكومة التي يتم تكوينها بموجب قرار من مجلس الأمن: حكومة كوسوفو:

هذا نموذج آخر لتكوين حكومة مؤقتة بعد إنتهاء الحرب. وهذا النموذج يتأسس بموجب قرار من مجلس الامن التابع للأمم المتحدة، بموجب سلطاته تحت الفصل السابع، من أجل صيانة السلم والامن الدوليين. وكانت قد دخلت جمهورية يوغسلافيا في حرب أهلية طاحنة منذ مطلع تسعينات القرن السابق. في 1999 أصدر مجلس الامن قراره S/RES/1244 (1999) القاضي بسحب كل القوات اليوغسلافية والصربية من اقليم كوسوفو والإعلان عن نشر قوات الامم المتحدة في اقليم كوسوفوو تكوين إدارة من الأمم المتحدة لإدارة إقليم كوسوفو استمرت لمدة عشرة أعوام كانت تقوم فيها بمهام الدولة في كوسوفو بموجب تفويض من مجلس الامن.

فعندما غادرت القوات الصربية أرض كوسوفو عام 1999، تم مباشرة إنشاء بعثة الأمم المتحدة في كوسوفو يونيميك ( the United Nations Interim Administration Mission in Kosovo (UNMIK))، ثم انتخاب حكومة كوسوفو المؤقتة. ووفقاً لولايتها، تساعد البعثة في ضمان الظروف المواتية لحياة طبيعية سلمية لجميع سكان كوسوفو، والنهوض بالاستقرار الإقليمي في غرب البلقان. تركز أولويات البعثة على تعزيز بناء الثقة بين المجتمعات، واحترام حقوق الإنسان وسيادة القانون، والمساواة بين الجنسين وتمكين المرأة والشباب.

ومنذ تلك اللحظة ظلت عملية بناء المؤسسات السياسية متواصلة، ولكن بثنائية وعلى التوازي، فمن ناحية هناك المؤسسات والبعثات الدولية، ومن ناحية أخرى هناك مساعٍ متعددة لإنشاء مؤسسات سياسية محلية كوسوفية بديلة. وخلال السنوات الأولى التي تلت تحرير كوسوفو، كانت مؤسسة بعثة الأمم المتحدة في كوسوفو هي التي تعود إليها الكلمة الفصل في اتخاذ القرارات السياسية، في حين كانت الأطراف السياسية والحكومية الكوسوفية مهتمة أساسًا بعملية بناء المؤسسات لتمكينها لاحقاً من لعب أدوار متقدمة وأكثر حضوراً في مجالات التشريع وأعمال السلطة التنفيذية. في 17 فبراير من عام 2008، تم الاعلان عن استقلال كوسوفو، وتحول جانب كبير من صلاحيات بعثة الأمم المتحدة في كوسوفو (يونيميك) إلى المؤسسات الوطنية الكوسوفية.

نخلص من ذلك، أن تصريف أعمال الدولة في كوسوفو بموجب قرار من مجلس الامن، وتفويض إدارة دولية لحماية المواطنين وإنشاء مؤسسات سيادة حكم القانون، وتقديم الخدمات الأساسية، كان ضمن خطة طويلة المدى لبناء الدولة وحماية المدنية وإنهاء الحرب الاثنية بين المسلمين والصرب. وبالتالي، كان ذلك ترتيب، بجانب أنه يتضمن مساعدة الدولة في الاستقرار السياسي والتعايش السلمي والتنمية، إلا إنه يتضمن تحقيق أهداف ذات نطاق أوسع، ألا وهي إنهاء النزاع المسلح وتأثيراته الإقليمية والدولية وصيانة السلم والامن الدوليين.

هل يصلح تشكيل حكومة مؤقتة بقرار أممي في السودان؟

تم تأسيس بعثة الأمم المتحدة للمساعدة في الانتقال الديمقراطي في السودان (ينتامس) بموجب قرار من مجلس الامن، ليكون لها اختصاص محدد في المساعدة في انجاح التحول الديمقراطي من خلال – المساعدة في تنظيم الانتخابات – كتابة دستور للسودان – والمساعدة في حل الازمة الاقتصادية – وبناء السلام المستدام. من المؤكد ان تطور الاحداث على الارض وتأثيرها على الامن والسلم الدوليين، هو الذي سيحدد التطور في موقف مجلس الامن تجاه السودان، وسيحدد الدور الجديد الذي من المفترض أن يلعبه مجلس الامن. إن تجربة الامم المتحدة في كوسوفو كان مكلفة مالياً، ووضعت أعباء إدارية وتقنية ولوجستية كبيرة على عاتق الامم المتحدة و مؤسساتها، وليس من السهل العودة لتلك التجربة. وأي تغيير في مهام البعثة الحالية في السودان يتطلب التوافق حول قرار جديد من مجلس الامن يوسع من مهام البعثة لتتضمن مهام سياسية و إدارية جديدة.

ملاحظات ختامية هامة:

- من المستوعب أن الاوضاع الامنية، والفوضى العارمة التي ضربت البلاد من أقصاها إلى أقصاها، جعلت مسألة مناقشة مقترحات مقبولة لتشكيل حكومة مؤقتة للسودان أكثر إلحاحاً، في زمن الحرب للعناية بالموضوعات العاجلة الماسة باحتياجات المواطنين في زمن الحرب، بجانب قيادة المجتمع وتنظيمه وصيانة التماسك الاجتماعي ورعاية التضامن والتعاون والتناصر. إلا ان أهمية هذا الامر تستدعي بذل المزيد من العناية والاهتمام بتوفير الشروط الاستباقية لتكوين الحكومة في زمن الحرب. من بين التدابير الاستباقية المطلوبة، توفير الاطار التشريعي الذي بموجبه يتم وضع تدابير إنتقالية توافقية – مثل ذلك الاطار التشريعي قد يكون إتفاقية سلام شامل تتضمن أحكام دستورية تيسر إجراءات تكوين تكوين المؤسسات الانتقالية.

- يكتب النجاح للتوافق السياسي الذي يهدف إلى تكوين حكومة مؤقتة في السودان، باستصحاب الفئآت المجتمعية ذات المصلحة الحقيقية في التغيير نحو الاستقرار السياسي والديمقراطية والسلام والتنمية المستدامة. وفي ذلك، من المهم دعم آليات القوى السياسية لإشراك لجان المقاومة والمرأة والشباب. إن التوصل إلى اتفاق بشأن الانتقال السياسي في السودان سيتطلب قبول ودعم الشارع ولجان المقاومة. ويجب على المجتمع الدولي استخدام آليات المساعدة الخاصة به لدعم المشاورات ومشاركة القوى والقادة السياسيين مع هذه المجموعات المجتمعية، بما في ذلك النساء والشباب. وسيكون هذا الاستثمار طريق لتأسيس حكومة مسؤولة أمام المواطنين، وهو أساس ضروري لأي حكومة انتقالية.

- في ظروف الحرب وسيادة منهج العنف وضعف السلطة التنفيذية سيكون من المهم على المؤسسات العسكرية، ولاسيما المنخرطة في الأعمال الحربية أن تكون ملتزمة بوثيقة التوافق الوطني وأن تلعب دور في حماية الحكومة المؤقتة. إن إعتماد تكوين حكومات متعددة في مناطق سيطرة كل فريق من المتحاربين لن يسهم في حل المشكلة ومن المتوقع ان يزيد الأزمة ويضعف فرص الحل.

- عند تكوين حكومة بموجب توافق عام، مؤسسة بموجل إتفاق سياسي و إتفاق لوقف إطلاق النار، و برعاية دولية مستقلة و نزيهة، سيجعل من الممكن إنشاء آلية دولية لمراقبة تنفيذ الاتفاق و الذي من بين موضوعاته سيكون نجاح الحكومة و استقرارها. و بالتالي سيكون من الضروري و من المهم بمكان إنشاء جسم رقابي يرصد و يراقب السلطة التنفيذية الناشئة.